浙江省司法厅关于印发浙江省司法厅警务督察工作暂行规定的通知

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构建职务犯罪侦查监督体系

韩德胜


职务犯罪侦查权由人民检察院行使是宪法和刑事诉讼法赋予检察机关的职责，尽管有不少理论界人士认为该权力与检察机关的法律监督地位存在矛盾，笔者认为这一权力正是法律监督的深层次表现。笔者不否认检察机关在行使这一权力时由于立法、执法及司法环境的影响的确存在许多缺陷，这些缺陷归根到底既与执法水平不高有关，更突出的是监督力度不够，因而构建一套完整的职务犯罪侦查工作监督体系迫在眉捷。
一、外部监督网络化
职务犯罪侦查外部监督体系其目标是要解决职务犯罪侦查过程中侦查权不当扩张，使之在法治轨道上前行。
（一）人大监督常态化。作为国家最高权力机关，作为检察机关得以存在的基础——人民代表大会，理所当然地成为这个监督体系的领头羊。笔者认为人大监督在以下几个领域还应当加强。
1、定期检查制。基于宪法授权，检察机关应对同级人大负责并报告工作。同级人大在此基础上应设置可对职务犯罪侦查工作进行定期检查制度。此监督方式采用事后监督，即对职务犯罪侦查工作出现的问题进行专项检查，如举报线索处理情况的检查；侦查行为不当情况的检查，刑讯逼供、超期羁押等专项检查。
2、个案监督制。人大常委会对个别重大案件进行个案全程监督，是保障个案正确处理有效机制。现阶段，人大个案监督随意性较大，还没有形式一套法定程序。笔者认为一是要解决监督范围。针对检察机关查处重特大、有影响的要案，及群众反映强烈的案件可行使监督权；三是要解决监督效果，对于人大提出的纠正意见，检察机关应将改正结果及时报告，必要时人大对相关责任人可行使质询、罢免权，以保证人大监督的权威性。
3、规范指导制。人大代表在听取广大人民的意见基础上，根据当地当时社会、经济情势，针对职务犯罪不同时段的特点及侦查行为突出的问题进行规范性指导，如在一段时期内因公共利益需要对检察机关查办职务犯罪的重点进行指导；对该地区普遍性存在的非规范性侦查行为进行指正；对选民普遍关心的职务犯罪侦查问题责令检察机关予以说明等，使职务犯罪侦查工作纳入当地的全局中去。
（二）人民监督员制度法制化。最高人民检察院推出的人民监督员制度是职务犯罪侦查监督体系中的排头兵。这一制度不仅有深厚的理论支撑，同时还具有广泛的试点经验。该制度试行以来，取得的社会效果有目共睹。但从实践中来看也暴露出一些问题，笔者在肯定该制度巨大作用的同时认为应在以下几方面进行规范：
1、国家意志性。一项被实践证明的良性制度其最终走向莫过于被国家承认并上升为国家意志。现行人民监督员制度仅仅是高检院的一项单项规定，难以形成全社会的共识。笔者呼吁检察机关高层领导应将其纳入立法建议计划中去。如《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》增加人民监督员制度相应的规定。
2、监督范围的前移性。现行《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》第十条明确了监督的三类工作：逮捕（指被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定），拟撤销案件和拟不起诉案件，对这三类案件由人民监督员进行监督无可争议。但笔者认为还应补充二项内容：初查后拟不立案案件，立案后实施了涉及犯罪嫌疑人财产权利的侦查行为（如扣押、查询、冻结等），当事人提出异议的案件。
3、操作规程的规范性。人民监督员行使监督权同样也存在规范性问题。《规定》的设计还应进一步完善：一是要保证监督者的相对独立性。《规定》第六条“人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐、征得本人同意，由检察长颁发证书”，其内容不符合相对独立性原则，它没有排除检察干警担任人民监督员的可能性，由检察长颁发证书，又陷入“让谁监督由我决定”的怪圈。针对这一点，笔者设想：一是监督的主体由人大从具有选举权，有一定的文化知识的公民中随机产生，且严格回避制，并由人大决定；二是监督方式的平等性。对逮捕案件采用事后监督，而对不起诉和撤销案件采用事中参与同步监督，针对嫌疑人来说逮捕案件监督多了一次权利保障，而撤案和不诉案则又多了一项权利保障限制。因而应当予以统一，均要用事后监督。三是经费保障社会性。现行人民监督员相关经费由检察机关支付，其弊端显而易见。笔者建议此项经费应由财政单列，纳入人大经费系列。
（三）抗辩行为全程化。现代诉讼制度要求控、辩、审三方在地位相对均衡状态下，由正当程序予以保障来尽可能地发现案件的真实。检察机关有义务保证其抗辩权在侦查过程乃至诉讼过程得以实现。
1、沉默权限制使用。基于米兰达忠告而产生的沉默权是犯罪嫌疑人享有的权利，而任何人不得被强迫自证其罪是侦查机关应尽的义务。就职务犯罪独有的特点上分析，笔者认为既要赋予犯罪嫌疑人相应的沉默权，又要让其行使沉默权有必要的限制。笔者设想，针对职务犯罪，沉默权的限制应在这些范围内：一是只有言词证据才能反映该罪状本质的相关罪行不得沉默，如索贿行为的受贿罪，巨额财产来源不明罪，强令工人冒险作业的重大责任事故罪等；二是有证据证明案发时其在犯罪现场并有犯罪嫌疑；三是在组织犯罪中，有证据证明其在该组织属重要成员；四是基于相同的行为已被刑事处罚，上述四类人员不享有沉默权，其他犯罪嫌疑人一旦选择沉默权则意味着同样放弃申辩权。
2、律师辩护权前移。笔者认为全方位抗辩权的实现必须要赋予犯罪嫌疑人与侦查人员同步的抗辩权。最高检于2004年2月20日颁布了《关于人民检察院保障律师在刑事诉讼中依法执业的规定》迈出了可喜的一步，这也是检察机关竭诚欢迎外部监督，保障人权价值取向。
3、获取国家赔偿无因权。当各种外部监督仍无法控制侦查缺陷时，犯罪嫌疑人仍有最后自救方式，即获取国家赔偿。但我国《国家赔偿法》规定，国家赔偿因权利相对人提起为启动程序。实践中因种种因素，当事人被迫放弃权利现象较为普遍。笔者的建议是当不当侦查行为符合赔偿法的赔
偿范畴，义务机关必须无条件予以赔偿，而不必因相对人不予启动而逃避义务。
二、内部监督制度化
自侦案件外部监督网络解决的是侦查权不当扩张问题，使职务犯罪侦查工作在法律许可范围内由检察机关独立行使，外部监督提供了一个适度空间，但更直接的监督应是来自检察机关的自律，自律的方式就是建立内部监督规范体系，使之制度化。
（一）必须构建初查跟踪监督机制。由于初查制度存在的种种问题，对初查的监督应成为检察机关内部监督的重中之重。
1、初查启动登记报告制。现行初查行为的启动由职务犯罪侦查部门单方决定，监督制约机制还没有渗透到这一“程序”中去，使得初查随意性，专横性太浓。因而为制约该权力的行使，有必要对其进行控制。笔者认为登记报告制度能起到应有的作用。一方面启动初查行为应事先报告，由检察长批准，减少侦查人员随意性，另一方面当案件处于紧急情况下，亦可以先行初查，但紧急状态消失后应及时登记以供备查，消除初查行为的隐匿性。
2、初查过程跟踪制。当初查行为正当启动之后，为保障初查行为不被滥用，防止权力在行使过程中自我膨胀，设立初查过程跟踪制尤为必要。笔者认为跟踪制的内容应包括初查全过程是否朝向侦查方向进行；初查目的是否明确；初查手段是否正当，初查中是否不当使用了属立案后的侦查措施；初查所获取的资料是否具备转化为证据的现实性；初查是否非法侵害相对人的合法权利等等。
3、不立案原因审查制。笔者认为针对职务犯罪应立而不立的案件可引入审查制，由侦查监督部门行使，其方法可比照针对公安机关应立而不立的案件进行具体操作。
（二）必须创建侦查联动制。这一制度的创建基于以下理论基础：一是检察一体化领导体制，二是检察机关内设机构目的的同一性。前者对外来讲是检察机关独立行使检察权，对内来说是检察业务一体：上命下从、检察活动跨地区协作、检察职务相互联系和转移。后者表明检察机关内设部门职权行使的目的均是围绕法律监督，维护公平正义。该机制具有如下四个方面的内涵：
1、纪检监察部门在场制。笔者的构想是当案件进入立案程序之后，重要的侦查活动有必要让纪检监察部门行使责任范围内的监督权，其内容有三：一是有必要让纪检监察部门派员现场监督，向被讯问人发放权利告示卡，讯问完毕后由被询问人填好权利告示卡，纪检人员收回：二是纪检干部参与讨论侦查重大事项，参与讨论的责任是要保证决策形成的合法性，避免因决策不当而造成侦查行为非法；三是纪检干部负责犯罪嫌疑人的投诉，控告。
2、侦查指挥中心力量整合制。目前大多数检察机关设有侦查指挥中心，但其作用远没有达到预期的效果。为了发挥侦查指挥中心的作用，一是将该机构从自侦部门独立出来形成类似于检察委员会规格的部门，保证力量整合权力的有效行使；二是建立机关人才库档案，当某一类特殊手段的犯罪出现时由中心从人才库中选任力量，阶段性地充实到侦查队伍中去；三是整合力量还必须充分考虑监督的必要性。
3、提前介入督导制。理论界一般将提前介入与公诉引导侦查作为一个层面来研究。笔者认为公诉督导侦查才符合提前介入的目的。“督导”包含“监督、引导”两层含义。基于此，提前介入督导机制具有三方面内容：一是职务犯罪侦查的提前介入核心是要让侦查人员明白本案的待定事实需要哪些证据加以证明；二是要督导侦查人员通过合法途径获取证据以及何种形式的证据将在法庭上不被采用，让侦查人员知晓非法证据排除的规则；三是要督导侦查人员以庭审为目标，以人权保障为基准合法使用侦查程序，以确保程序正义得以实现。
4、司法警察看管制。为了规范侦查行为，各检察机关普遍设立了司法警察部门或配备了相应的人员。这些人员的配置在很大意义上讲负有自侦案件侦查过程中的看管、强制执行等责任。但在实践中贯彻得并不彻底。作为内部监督范围之一，同时又为了被讯问人的人身安全和人权保障，由司法警察在讯问时进行提押，看管应被给予相当程度的重视。
（三）要试行撤案听证制。撤案处理由职务犯罪侦查部门单方行使，导致对撤销案件监督不力是社会对检察机关非议的重点。笔者就撤案问题进行了如下二点思考；
1、撤销案件范围内的已有明确的犯罪嫌疑人，且该嫌疑人已被立案侦查，如果证据不能证明其有罪则应以移送不起诉进行处理，而不应归入撤销案件范畴。
2、建立撤案案件听证程序。针对经侦查既无犯罪事实又无确定的犯罪嫌疑人的案件，在作出撤案处理时设置内部听证程序。由侦查人员报告侦查过程，论证撤案理由，说明撤案依据，让撤案处理处于公开状态。听证以后由听证委员表决该案是否需要继续侦查，还是最终作出撤案决定。
（四）培养现代法治观念，树立侦查人员先进的思维方式，是自身监督体系中的基础。笔者认为现代法治理念所包含的内容中能对侦查人员思维方式产生影响的主要有以下几点：
1、人权保障观念。人权保护有着让社会每人成员免受滥用国家权力的侵犯，有助于实现程序公正，有助于依法治国，提高社会文明程度等重大意义。只要认识到人权保障的实际价值，侦查行为中的诸如不立案就对嫌疑人采取强制措施；为获取证据不惜体罚虐待、刑讯逼供；只注意有罪证据而对无罪证据不予关心；办案久拖不决，超期羁押；对证人变相关押，非法限制其人身自由等不当侦查行为就会消失。
2、程序公正观念。程序公正观念对侦查工作的影响在于：一方面在程序公正观念支配下实施的侦查行为具有合法性基础而不会被贴上“违法侦查”的标签；另一方面它更能有助于案件真相的发现，且一旦认定就具有不可逆转性。如正当程序的讯问获取的口供能有效地防止翻供；正当程序下提取的证据因其更客观真实而具有强大的证明力而不被排除；正当程序下采取的强制措施因其程序的无懈可击更能让犯罪嫌疑人心悦诚服；正常程序下牺牲了部分真实还能确认嫌疑人有罪，更能彰显正义。
3、全面证据观念。我们历来将侦查的重点放在如何获取嫌疑人口供问题上，其它刑诉法规定的六类证据存在的价值只是为了印证口供的真实性。言词证据是最不确定的证据，也是最容易引起争议的证据，更是被法庭经常否定的证据。在全面证据观念框架中，笔者认为以下几点至关重要。一是口供的价值不在于发现案件真实，而在于印证其他证据的真实性，表现的是证据的关联性，其它证据才是证据的客观性；二是充分认识和理解“非法证据排除规则”，从侦查人员的内心圈定“非法证据”的范围，从而在实践中不去跨越这道红线。
最后还要建立不当侦查行为处罚制度，针对侦查人员故意违犯规定所实行的不当侦查行为，可根据其危害程度的大小建立“不当行为警示制”、“违规行为公示制”、“违法行为追究制”，以保证侦查行为的合法性。

（作者单位：江西省九江市人民检察院）

参考文献
一、著作类
1、孙谦：《国家工作人员职务犯罪研究》，1998年法律出版社；
2、陈光中：《辩诉交易在中国》，2003年中国检察出版社；
3、陈瑞华：《刑事审判原理》，1997年北大出版社；
4、（意）贝卡里亚：《论犯罪与刑罚》黄风译，1993年中国大百科全书出版社；
5、《法学研究》2003年第4期，中国社会科学院法学研究所主办；
吉林省通化市人民政府


通化市人民政府关于印发通化市城市古树名木保护管理办法的通知


通市政发【 2012 】7号

　

各县(市、区)人民政府，通化医药高新技术产业开发区管委会，市政府各委办局，驻通国省属企事业单位：

　　《通化市城市古树名木保护管理办法》已经2012年9月12日市政府2012年第10次常务会议通过，现印发给你们，请认真遵照执行。


　　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　通化市人民政府

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2012年10月9日


　　

　　　　　　　　　　　　　　　　通化市城市古树名木保护管理办法


　　第一条　为切实加强城市古树名木的保护管理工作，根据《住建部城市古树名木保护管理办法》，制定本办法。

　　第二条　本办法适用于城市规划区内的古树名木保护管理。

　　第三条　本办法所称的古树，是指树龄在一百年以上的树木。

　　本办法所称的名木，是指国内外稀有的以及具有历史价值和纪念意义及重要科研价值的树木。

　　第四条　古树名木分为一级和二级。

　　凡树龄在300年以上，或者特别珍贵稀有，具有重要历史价值和纪念意义，重要科研价值的古树名木，为一级古树名木；其余为二级古树名木。

　　第五条　市城市绿化行政主管部门负责全市城市古树名木保护管理工作，各县(市、区)人民政府、通化医药高新区管委会城市绿化行政主管部门负责本行政区域内城市古树名木保护管理工作。

　　第六条　城市绿化行政主管部门应当对本行政区域内的古树名木进行调查、鉴定、定级、登记、编号，并建立档案，设立标志。

　　一级古树名木由省人民政府确认，报国务院建设行政主管部门备案；二级古树名木由市人民政府确认。

　　城市绿化行政主管部门应当对城市古树名木，按实际情况分株制定养护、管理方案，落实养护责任单位、责任人，并进行检查指导。

　　第七条　古树名木保护管理工作实行专业养护部门保护管理和单位、个人保护管理相结合的原则。

　　生长在城市园林绿化专业管理部门管理的绿地、公园等地方的古树名木，由城市园林绿化专业管理部门保护管理。

　　生长在铁路、公路、河道用地范围内的古树名木，由铁路、公路、河道管理部门保护管理。

　　生长在风景名胜区内的古树名木，由风景名胜区管理部门保护管理。

　　散生在各单位管界内及个人庭院中的古树名木，由所在单位和个人保护管理。

　　变更古树名木养护单位或者个人，应当到城市绿化行政主管部门办理养护责任转移手续。

　　第八条　城市绿化行政主管部门应当加强对城市古树名木的监督管理和技术指导，积极组织开展对古树名木的科学研究，推广应用科研成果，普及保护知识，提高保护和管理水平。

　　第九条　古树名木的保护管理费用由古树名木责任单位或者责任人承担。

　　抢救、复壮古树名木的费用，城市绿化行政主管部门可适当给予补贴。

　　市人民政府应当每年从城市维护管理经费、城市园林绿化专项资金中划出一定比例的资金用于城市古树名木的保护管理。

　　第十条　古树名木保护责任单位或责任人应按照城市绿化行政主管部门制订的古树名木保护管理方案实施保护管理。

　　古树名木受到损害或长势衰弱，保护单位或个人应当立即报告城市绿化行政主管部门，由城市绿化行政主管部门组织治理复壮。

　　对已死亡的古树名木，应当经城市绿化行政主管部门确认，查明原因，明确责任并予以注销登记后，方可进行处理。处理结果应及时上报省建设行政主管部门。

　　第十一条　集体和个人所有的古树名木，未经城市绿化行政主管部门审核，并报市人民政府批准的，不得买卖、转让。捐献给国家的，应给予适当奖励。

　　第十二条　任何单位和个人不得以任何理由、任何方式砍伐和擅自移植古树名木。因特殊需要，确需移植二级古树名木的，应当经城市绿化行政主管部门审查后，报省建设行政主管部门批准；移植一级古树名木的，报省建设行政主管部门审核，报省人民政府批准。移植所需费用，由移植单位承担。

　　第十三条　严禁下列损害城市古树名木的行为：

　　(一)在树上刻划、张贴或悬挂物品；

　　(二)借树木作为支撑物或固定物；

　　(三)攀树、折枝、挖根摘采果实种子或者剥损树枝、树干、树皮；

　　(四)距树冠垂直投影5米的范围内堆放物料、挖坑取土、兴建临时设施建筑、倾倒有害污水、污物垃圾，动用明火或者排放烟气；

　　(五)擅自移植、砍伐，转让买卖。

　　第十四条　新建、改建、扩建的建设工程影响古树名木生长的，建设单位必须采取避让和保护措施。城市规划行政主管部门在办理有关手续时，要征得城市绿化行政主管部门的同意，并报市人民政府批准。

　　第十五条　生产、生活设施等产生的废水、废气、废渣等危害古树名木生长的，有关单位和个人必须按照城市绿化行政主管部门和环境保护部门的要求，在限期内采取措施，清除危害。

　　第十六条　不按照规定的保护管理方案实施保护管理，影响古树名木正常生长，或者古树名木己受损害或者衰弱，其保护管理责任单位或责任人未报告，并未采取补救措施导致古树名木死亡的，由城市绿化行政主管部门按照《国务院城市绿化条例》第二十七条规定予以处理。

　　第十七条　破坏古树名木及其标志与保护设施，违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的，由公安机关给予处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

　　第十八条　城市绿化行政主管部门因保护、整治措施不力，或者工作人员玩忽职守，致使古树名木损伤或者死亡的，由上级主管部门对该管理部门主管领导给予处分；情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

　　第十九条　各县(市)人民政府、通化医药高新区管委会根据本办法，结合实际，制定本地城市古树名木保护管理办法。

　　第二十条　本办法由市城乡建设局负责解释。

　　第二十一条　本办法自公布之日起施行。