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财政部 民政部 国家体育总局


关于贯彻落实《彩票管理条例》的通知

财综〔2009〕39号　


各省、自治区、直辖市财政厅（局）、民政厅（局）、体育局，中国福利彩票发行管理中心，国家体育总局体育彩票管理中心：
　　《彩票管理条例》（国务院令第554号，以下简称《条例》）已于2009年5月4日公布，将于2009年7月1日起施行。这是我国彩票事业发展中的一件大事，对加强彩票管理，规范彩票市场发展，维护彩票市场秩序，促进社会公益事业发展，具有十分重要的意义。为贯彻落实《条例》，促进彩票事业健康发展，现就有关事项通知如下：
　　一、充分认识贯彻落实《条例》的重要意义
　　《条例》是我国1987年发行彩票以来第一部全面、系统规范彩票管理的专门性行政法规，对彩票管理体制、彩票发行和销售、彩票开奖和兑奖、彩票资金管理以及彩票违法行为的法律责任等作了明确规定。制定并施行《条例》，是我国彩票管理法制化、规范化的重要标志，是加强彩票管理、规范彩票市场发展的重要举措，是维护彩票参与者合法权益、提升国家彩票公信力的重要保障。
　　各级财政、民政、体育部门，以及彩票发行机构、彩票销售机构，要从深入学习实践科学发展观、构建社会主义和谐社会、支持社会公益事业发展的高度，充分认识贯彻落实《条例》的重要意义，加强对贯彻落实《条例》的组织领导，认真学习和准确把握《条例》的精神实质和基本内容，切实增强贯彻落实《条例》的自觉性和责任感，确保《条例》顺利实施。
　　二、抓紧制定完善《条例》配套管理制度
　　制定完善《条例》配套管理制度是贯彻落实《条例》的重要工作，是依法加强彩票管理和组织彩票发行销售的制度保障。各级财政、民政、体育部门，以及彩票发行机构、彩票销售机构，要按照《条例》规定，尽快制定相关配套管理制度，对与《条例》规定不相符合或者需要进一步完善的，要在认真梳理现行彩票管理制度的基础上，抓紧修订或者废止。
　　财政部、民政部、国家体育总局将尽快制定下发《彩票管理条例实施细则》，并根据《条例》的规定制定彩票设备和技术服务标准、彩票品种审批管理等办法，修订彩票发行与销售管理、彩票机构财务管理以及彩票公益金管理等方面的制度规定。各省、自治区、直辖市财政、民政、体育部门也要根据职责分工，及时制定、修订本行政区域内相关管理制度，细化和落实《条例》的各项规定和要求。彩票发行机构、彩票销售机构要按照《条例》规定，尽快修订完善彩票发行销售、开奖兑奖等相关环节的内部规定和操作规程，把《条例》规定的各项制度、措施和要求落到实处。
　　三、认真做好相关政策调整的衔接工作
　　为了加强彩票设备和技术服务采购、彩票代销管理，保障彩票参与者的合法权益，充分体现彩票的公益性，《条例》对彩票发行机构、彩票销售机构的采购行为、彩票代销行为、彩票中奖者兑奖和逾期未兑奖的奖金处置作了统一规定。根据《条例》规定，各级财政、民政、体育部门，以及彩票发行机构、彩票销售机构要认真做好以下政策调整的衔接工作，确保彩票的发行销售安全平稳运行。
　　（一）2009年7月1日前开奖的彩票品种，彩票中奖者应当按照财政部批准的游戏规则规定兑奖，逾期未兑奖奖金的处置按现行彩票管理制度规定执行。2009年7月1日当天及以后开奖的彩票品种，彩票中奖者应当自开奖之日起60个自然日内兑奖，兑奖期限的最后一天若遇国家法定节假日则顺延至节假日结束后的第一个工作日，兑奖事宜办理时间为彩票销售机构的工作时间；逾期未兑奖的奖金纳入彩票公益金，按国务院批准的彩票公益金分配政策执行。
　　（二）自2009年7月1日起，彩票发行机构、彩票销售机构应当依照政府采购法律、行政法规的规定，采购符合标准的彩票设备和技术服务。彩票设备和技术服务的标准应当按照财政部、民政部、国家体育总局制定颁布的统一标准执行；统一标准颁布前，彩票发行机构、彩票销售机构可暂按现行标准和已签订的合同（协议）执行。
　　（三）自2009年7月1日起，彩票发行机构、彩票销售机构与彩票代销者签订彩票代销合同，应当使用民政部、国家体育总局制定颁布的代销合同示范文本；代销合同示范文本颁布前，可暂使用现有合同（协议）文本。
　　（四）自2009年7月1日起，彩票发行机构、彩票销售机构应当为彩票代销者配置彩票投注专用设备，彩票代销者不得转借、出租、出售彩票投注专用设备。2009年7月1日前，彩票销售机构与彩票代销者签订的彩票代销合同（协议）对彩票投注专用设备有约定的，暂按照合同（协议）的约定执行；没有约定的，彩票销售机构应当按照《条例》规定进行清理和调整。
　　（五）各省、自治区、直辖市民政、体育部门要认真对彩票代销者的销售情况进行检查，对彩票代销者委托他人代销彩票的，要按照《条例》的规定限期责令改正，并予以处罚；逾期不改正的，应当责成彩票发行机构、彩票销售机构解除与彩票代销者签订的彩票代销合同（协议）。
　　（六）彩票发行机构、彩票销售机构要按照《条例》和本通知规定，尽快调整彩票销售系统及参数设置，认真做好账务处理和财务核算工作；要将《条例》施行后的有关变动情况尽快通知所有销售站点负责人及工作人员，并及时告知社会公众。
　　四、建立健全彩票管理工作机制
　　为了依法履行《条例》赋予财政、民政、体育部门的彩票管理职责，各级财政、民政、体育部门应当尽快建立健全彩票管理工作机制，积极加强沟通和协作，确保彩票管理工作做到统一、协调、有效，共同促进彩票事业健康发展。
　　各级财政、民政、体育部门要建立健全彩票管理的信息沟通机制和定期会商制度，有计划地稳妥开展《条例》的培训和宣传报道，密切跟踪分析彩票市场发展形势，认真研究加强彩票管理、促进彩票市场发展的政策措施，确保彩票市场安全运行和平稳健康发展；要加强对彩票发行机构、彩票销售机构的业务指导和管理，督促彩票发行机构、彩票销售机构按照《条例》的规定组织彩票发行销售，进一步强化彩票发行销售风险控制和安全管理，切实履行彩票发行销售的社会责任，为彩票事业健康发展营造良好环境；要加大对彩票市场的监管力度，依法严肃查处违反《条例》的行为，维护彩票参与者的合法权益；要积极配合同级公安机关、工商行政管理机关按照《条例》规定，严厉打击非法彩票活动，切实维护彩票市场正常秩序。
　　各地在贯彻落实《条例》过程中遇到的情况和问题，请及时向财政部、民政部和国家体育总局报告。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 财政部 民政部 国家体育总局
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　二〇〇九年六月二十二日

　　　　　　　　　　　　　逮捕必要性审查及其工作机制研究

　　　　　　　　　　　　　　　景县人民检察院 杨素珍

摘要：审查逮捕是检察机关的一项重要的法律监督职能。在司法实践中，以捕代侦、忽视逮捕必要性条件的情况大量存在。检察机关在办理审查逮捕案件中，应重视和保障人权，将逮捕必要性审查作为重点。本文拟从逮捕必要性审查的内涵以及存在的意义的入手，探讨当前逮捕必要性审查存在的问题，提出几点完善逮捕必要性审查的做法。
关键词：逮捕必要性、内涵、审查、问题、做法

审查逮捕是检察机关的一项重要的法律监督职能，是刑事诉讼中的及其重要环节，也是最严厉的刑事强制措施。在司法实践中，很多办案人员往往把逮捕放在“构罪即捕”的层面，以捕代侦的情况大量存在，忽视了逮捕必要性条件，忽视了对公民人权的保障，与目前的宽严相济的刑事政策相违背。因此，在推进我国法治进程中，检察机关在办理审查逮捕案件中，要重视和保障人权，转变构罪即捕的观念势在必行，将逮捕必要性审查作为重点，严格审查逮捕必要性。笔者试从以下几方面对当前逮捕必要性审查工作略疏己见。
一、 逮捕必要性的内涵
刑事诉讼法规定的逮捕条件一般总结为证据条件、刑罚条件和必要性条件,它们是一个有机联系的整体,证据条件、刑罚条件是前提,必要性条件是关键,是对前两个条件的制约。我国刑事诉讼法第六十条的规定，对犯罪嫌疑人、被告人使用逮捕需要具备三项条件：有证据证明有犯罪事实；可能判处徒刑以上刑罚；采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性，有逮捕必要。在使用逮捕的三项条件中，前两项条件比较明确具体，具有较强的客观性，第三项条件则比较模糊、缺乏客观标准，即所谓的逮捕必要性条件。该逮捕必要性规定没有解释社会危害性的内涵，也没有提供判断社会危险性的具体标准，不具有司法操作性。新刑事诉讼法对司法实践中存在问题较多的必要性条件作了修改,在修改后刑诉法第七十九条规定，采取取保候审尚不足以防止发生以下五中社会危险性的，应当予以逮捕：一是可能实施新的犯罪；二是有危害国家安全、公共安全或者社会秩序的现实危险；三是可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供；四是可能对被害人、举报人、控告人实施打击报复；五是企图自杀或者逃跑的。
判断逮捕必要性的关键因素是社会危险性，其中包括犯罪嫌疑人具有妨碍刑事诉讼顺利进行的危险和继续危害社会的可能。改后的刑诉法对逮捕条件做了进一步细化，遵从了无逮捕必要推定原则和强制措施的比例原则，大大提高了逮捕必要性条件的可操作性，减少了司法权利的滥用。
二、 逮捕必要性审查的意义
逮捕必要性审查主要包括：明确逮捕必要性条件的规定，犯罪案件中常见的有逮捕必要和无逮捕必要情形，明确需进行逮捕必要性证明的案件范围、逮捕必要性证据的内容以及逮捕必要性的标准，逮捕必要性论证说理等方面，确保这些方面可以得到圆满完成。通过探索建立逮捕必要性司法审查机制，来体现决定逮捕过程的程序正当性。
逮捕审查制度的本源是保护人权，对各类严重刑事犯罪，确有逮捕必要的，就要严厉打击，而对一些轻微刑事犯罪，初犯、偶犯、未成年人犯罪等，社会危险性不大的，确无逮捕必要性的，慎用逮捕措施，坚持宽严相济的刑事司法政策，严格控制逮捕，慎用逮捕措施，尽可能的少捕，在程序上给予保障措施，充分尊重和保障人权。
三、 当前司法实践中逮捕必要性审查存在的问题
第一、对逮捕必要性的界定模糊。我国立法对“逮捕必要性”未具体明确。即使改后的刑诉法对可能性作出一定的具体性界定，但是在实践中把握和界定这个必要性仍然很模糊，不易操作，使各侦查部门在逮捕标准上产生分歧，不易达成一致，不易准确、统一性的把握社会危险性的标准。根据改后的刑诉法的规定，任何一个犯罪嫌疑人都有逮捕的必要，因为根据日常经验和趋利避害的本能，任何一个犯罪嫌疑人都有实施新的犯罪等五种行为的可能，尽管可能性有大有小，因人因案而异，但谁也不能说一个犯罪嫌疑人绝对没有实施这五种行为的可能。
第二、将逮捕功能地位被认定为单一的惩罚和追究责任。在司法实践中，逮捕措施惩罚犯罪、保障诉讼的功能被扩大，很多同志习惯于将逮捕把握在“够罪即捕”的层面，比较普遍地忽视逮捕必要性条件，使得逮捕功能定位为单一的惩罚和追究责任。轻罪案件逮捕率比例较高，实践中公安机关往往将逮捕的必要性功能异化为以捕代侦、保障侦查顺利进行的手段，为了提高侦查效率，希望尽可能多的对犯罪嫌疑人采取逮捕的强制措施，这与司法保障人权的发展趋势不相符。过分的强调以暴制暴，单方面过重的强调符合法律的规定，而忽视了对社会效果的考虑，对犯罪嫌疑人改造的措施被忽略掉，没有达到逮捕必要性反映的良好的社会效果。
第三、逮捕审查程序缺失。刑事诉讼法规定的审查逮捕程序倾向行政化，审查批捕工作多数通过书面材料的方式进行，使得审查逮捕缺乏必要的程序正义。但是在实践办案中，公安机关在侦查中很少就逮捕必要性进行侦查，一般是尽可能多的收集够罪证据，而忽视对逮捕必要性证据的收集。一些检察机关办案人员也是过于重视够罪证据的审查，而忽视在审查环节中对逮捕“必要性”证据的审查，未能很好的考虑逮捕必要性问题。为此新刑事诉讼法为改变明确增加审查逮捕时讯问犯罪嫌疑人的规定,同时赋予证人等诉讼参与人以及辩护律师等参与审查逮捕程序的权利。这一规定对于保证逮捕适用的准确性,保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权利有重要的意义。
四、完善逮捕必要性审查的做法
在办理审查逮捕案件中，如何把握逮捕“必要性”，可以下几个方面入手：
第一、将“慎捕”作为办理逮捕案件的指导原则。在办理案件中，应将是否具有取保候审和监视居住的可能性作为审查逮捕工作不可或缺的一部分，将够罪即捕的观念提出，形成慎捕思维。新刑诉法第六十五条第二款规定，可能判处有期徒刑以上刑罚，采取取保候审不致发生社会危险性的可以取保候审。这体现出我国审查逮捕机制从法律到上将取保候审的功能定位于权利保障。修改后的刑诉法第72条规定了监视居住的适用条件，监视居住的适用对象得到了扩大，在其人权和工作办法都已经得到法律认可和保障的情况下，办案人员在逮捕必要性审查中应该积极考虑到可以适用监视居住的情形，降低适用逮捕。将慎捕思维贯彻始终，将会改变我国审判前阶段的羁押率居高不下的客观事实。
第二，强化逮捕必要性标准。公检法司应统一对逮捕必要性的适用认识、使用范围、使用标准的操作问题进行界定，使相关规定更加明确、具体，便于操作。可以建立量化评估逮捕必要性司法机制，对犯罪嫌疑人的社会危害性进行评估并以适当的方法进行量化，根据量化结果对逮捕必要性进行评判，以起到逮捕必要性条件具体化的效果，判定有无社会危险性及社会危险性是否严重，以在控制逮捕率方面发挥功效。
第三、完善逮捕必要性证明机制。逮捕必要性证明机制，是指侦查机关在提请批准逮捕犯罪嫌疑人时，不仅要在《提请批准逮捕书》中有逮捕必要性的情况说明，还要提供证明犯罪嫌疑人有逮捕必要性的证据材料。检察机关侦查监督部门要对《提请批准逮捕书》及案卷材料中逮捕的三个条件是否齐备进行复核、审查，在构成犯罪的前提下，对逮捕必要性进行重点审查论证，并将论证的理由在《审查逮捕案件意见书》中详细写明。但实际中，侦查机关往往只是准备是否构成犯罪的论证材料，之后简单的说明有逮捕必要，这也不利于检察机关的审查逮捕必要性工作的开展。因此要加强检察机关的沟通，更要建议公安机关制定程序性规范文件格式，就逮捕必要性的情况说明单独列表，制作法律文书，附上证据材料，才可以将逮捕必要性证明机制有效的运用实务。

参考文献
1、吴专生，逮捕必要性条件的实证考量，河南警察学院学报，2011年04期
2、龚培华 陈柏新，建立量化评估逮捕必要性司法机制的思考，人民检察，2012年第18期
3、陈国庆，华人民共和国形势诉讼法最新释义，中国人民公安大学出版社